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PPP,一场盛宴后的反思

有人说,政府与社会资本合作PPP,是政府与社会资本间的一场可以长达30年之久的婚姻,是政府与社会资本长期的合作。作者以为,这更像是一场在错误时间发起的一场盛宴。于是乎,作为低迷20多年特许经营BOT的改良版,PPP从2014年在国内唱兴,2017年唱衰,仅历时短短的4年。曾几何时,从2014年下半年起,咨询、招标代理、大学、律所、会计师事物所、科研机构、协会、商会等组织或机构纷纷涌入PPP大潮,祈求在这场盛宴中分到一杯羹,场景如同1997 全民涌入股市挣钱一般,仿佛一旦错过就不会再拥有财富。

作者曾以筹建负责人身份于2015年组建了中国招标投标协会特许经营专业委员会和2016年“中国基础设施和公用事业特许经营高峰论坛”,于2016年组建中国城市治理现代化研究院PPP委员会,兼任该委员会主任并组织召开了“2016年中国城市大会城市治理与PPP发展论坛”等,可谓是盛宴辉煌;但2017年,财政部陆续颁发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等文件,政府开始对PPP进行规范治理以进一步防范债务危机,PPP市场上仅存的硕果是盛宴后的一些残汤剩饭,仅一些大学偶尔还在组织类似论坛,在摇旗呐喊,再不是一些政府高官言必谈PPP之大力推行,再不是一些行业组织逢会必唱PPP之兴了。

中国PPP到底怎么了,正确亦或是错在什么地方?又为什么从唱兴到唱衰仅短短的4年,这当中中国经济发展到底又出了什么问题?作为这场盛宴的亲历者,作者拟对这场盛宴的初衷进行分析,正确认识PPP,对中国PPP发展的瓶颈进行分析,以推动其在国民经济中健康发展。

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正确认识PPP机制

社会公共产品与服务供给是政府的一项基本职能,即在社会治理结构中,公共产品与服务的支出职能,一般源于财政税收的二次分配,由政府提供,以满足社会运行需要。但政府直接提供公共产品与服务,易存在着服务滞后或财政支出超概、不能满足社会需要、服务效率低下等问题,是政府介入微观经济活动的一类典型领域,也易发“不作为、乱作为”和腐败滋生。为此,在政府治理过程中,到底是大政府还是小政府有利于社会发展,特别是公共服务领域需服务的种类繁多、耗资巨大等,已不能适应时代发展。

为此,英国等资本主义国家基于社会治理:①应政府、社会、公民三者“共治”;②私营资本是逐利的,且为逐利会提高公共产品质量与效率等两个假设,率先主张公共资本与私营资本合作(Public-Private Partnership),简称为PPP,发挥私营资本市场逐利宗旨、追求效率动机,将政府提供的一些公共产品交由一些私营资本进行投资、建设并运营,代政府向社会提供公共服务,并让这些私营资本从中获得合理收益并承担市场风险,以降低项目全生命周期公共政支出和风险,弥补公共财政或公共服务供给能力不足。这套机制的实质,是以市场机制推动行政体制改革,构建小政府、大社会的社会治理体系。

二十一世纪初,国内在基础设施和公用事业领域开始推行特许经营BOT机制,但极大地受到当时国有资本管辖影响。例如,在市政污水处理领域,仅允许社会资本按合同约定投资、建设和运营污水处理厂,而污水收集、管网、提升站等建设、运营仍由政府承担,这也造成一些地方政府在协议中承诺最低来水量或是最低运营收入等事项,部分形成地方债务。

PPP机制在中国兴起源于一些智囊团建议,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)“加快建立规范的地方政府举债融资机制”(三)明确要求,要推广使用政府与社会资本合作模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。注意,这里说的是“特许经营”或“经营特许”,即允许社会资本在特许经营年限内为经营获益而投资、建设。为鼓励社会资本投资、建设和运营,文中特别提到,政府通过向社会资本授予特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,保证投资者有长期稳定收益;而投资者则需要按市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。至于投资者市场化原则出资方式,文件要求通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,但不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

国发〔2014〕43号的意见,有以下几点需要进一步讨论:

(1)这里,推广使用政府与社会资本合作模式的宗旨是为防范地方债务家居,为地方经济发展引入新动能而提出的,并非按社会治理结构而倡导的。那么,2014年国务院这个文件颁布后,是否减少了地方债务,有效化解了地方债务风险呢?答案是否定的!据报道,2014年,地方债务总额为24万亿;2017年底,地方显性债务总额为16.47万亿,隐形债务26.25万亿,总额接近43万亿,而其中大部分隐性债务来自PPP项目。这当中,把PPP机制作为防范化解地方债务的初衷是错误的,因为PPP仅是一种方法或是机制而没有那么大功用,且其适合PPP的项目很少。

(2)这里说的是政府与社会资本合作PPP但实质是特许经营,因为其目的是“参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”,与PPP实质上不是一回事。但对这一点,无论是文件起草人、管理人还是实际执行人都没引起重视,以至财政、发改两部门后来为各自管辖权争斗。2016年国务院常务会为此作出传统基础设施PPP项目由发展改革部门负责,公共服务PPP项目由财政负责的看似清晰实则仍含混的的调解分工。特许经营与PPP是否一回事?答案是否定的!因为特许经营是指本该由政府经营的项目特许给社会资本经营并进行投资、建设,否则,不允许社会资本经营,即政府与社会资本方的地位不平等。此外,《行政诉讼法》规定,政府与社会资本对特许经营事项有争议,只能由社会资本方提起行政诉讼。虽然PPP模式中包含BOT,但其实质有着本质不同。因为PPP倡导的,是政府与社会资本地位平等,发生争议时,任何一方都可以提起民事诉讼,执行《民事诉讼法》。所以,从中国深化经济体制改革实践以及正确处理政府和市场的关系看,政府部门仍在提供的公共产品与服务正逐年减少,例如,城市道路、公共交通、城市供水、供电、供热、供气、污水处理、垃圾处理等已由国有企业提供或实施。即便是合作也是这些国有企业与社会资本间的合作PPP,不是政府与社会资本间的合作。

(3)并非什么项目都适合PPP,这一点在国发〔2014〕43号是明确的,即只有那些经授权特许经营、合理定价或财政补贴等可保证投资者有长期稳定收益,且在合同约定年限内可以收回投资,获取其依法应得收益的项目。这当中必然有两个问题。一是特许经营项目实际上是拿子孙的收益为今用,有提前列支之嫌。同时,政府付费、补贴费用过大势必影响公共财政的使用,这就是财政为什么规定政府年度支付不得大于当年一般公共预算支出10%的原因;二是PPP项目最需要纠正的,是“重过程、轻结果”式的做法,以为只要经过了“两评”,报批了实施方案就完事。于是,财政、发改PPP两个专家库中的专家,其主要工作就是以“两库专家”身份帮着地方政府“两评”,一些咨询机构的主要工作是编写实施方案或评估报告,而奔波在第一线的又常是律师而不是项目管理人,这是中国PPP项目管理中最不正常现象。这实际上是以形式取代内容的做法,也是使得一批不符合PPP项目基本要求的项目进入了财政、发改PPP项目库进而获取政府投资或补贴的原因。这当中,固然有中国人性的原因,但两库专家、咨询机构自己也不清楚什么样的项目适合PPP,以挣钱为目的,为项目业主出主意、想办法,按“拉长版的BT”或是“垫资+EPC”等模式进行包装,专家以获取劳务费为宗旨的做法不无关系。

实际上,PPP项目策划的核心并非是如何融资、怎样融资以及怎样组织建设,而是如何策划项目运营或是如何策划返还社会资本的投资及测算其收益,这在实践中是最难,做的最差的,也是管理部门最薄弱的环节。那么,从2014-2017年中有多少项目真正实现了PPP项目宗旨,提高了公共产品质量标准和服务效率?估计没有人敢回答,因为时至今日,能够按照双方签订的PPP协议履行进入绩效考核,或是履行结束进入项目移交进行考核的PPP项目极少,大多是提前移交。其原因或者是实施方案中对运营收益测算过高,导致实际运营收益远达不到预测收益,社会资本方退出合作,如国家体育场、宁波跨海大桥项目;或者是项目运营收益成本预测低了,政府违约强制收回或是改变收益分成比例,如贵州某机场高速公路等。

(4)政府与社会资本合作PPP中的第二个P,即国外的私营资本,中国人解释成了社会资本,即包括国有资本,这是最耐人寻味的一个地方。特别是,政府和国有资本合作时,西方资本主义国家采用PPP模式进行社会治理时的两个假设还成立吗?答案是否定的!因为其实质仍是公共资本与公共资本合作,合作实质是资本的“左兜装右兜”,都在一个钱袋子里。那么,是否会提高公共产品质量和效率呢?答案同样是否定的,因为国有企业虽然要保证国有资产保值增值,但其宗旨不以盈利为目的。这也就解释了为什么在实践中,PPP项目大多是政府与国有企业合作的原因,因为国有企业不怕垫资建设,同时政府也不怕还不起钱。这也解释了为什么中国的PPP在畸形发展,因为它实际上演绎成了政府推责理由而不是一种经济发展模式。

(5)中国市场与人文环境是否适合PPP发展?作者认为,中国市场与人文环境尚不适合PPP发展,不但如此,就连工程总承包管理EPC也不适合,其原因就在于中国政府介入微观经济活动太多、太深。具体表现是投资须审批,建设受约束,运营有“吃拿卡要”的,行政管理实施的是“事无巨细”都介入的“大政府”模式,社会资本除投资可以自主外,履行项目建设、运营处处有人管,没有自主决策权。只有把哪些没有法律依据的行政许可事项取消,把那些市场主体能够自主决定、市场机制能够有效调节、行业组织能够自律管理、行政机关采用事后监督能够解决的事项取消或下放地方行政部门或机构了,而政府机构依法行政,做到“法有授权必须为,法无授权不可为”了,中国的行政管理体制才符合EPC、PPP等项目模式发展,而这恰恰是深化行政体制改革中最突出的问题,因为或涉及既得利益者权利。

此外,中国的人文环境是否适合PPP项目?答案是否定的!中国是人情味最浓的一个社会。从采购视角看,PPP最终落实在当事人,即实施机构与社会资本签订的书面PPP协议。而即便是采用招标采购,如何评价一个社会资本最优在采购领域并没有真正得到解决,尤其是财政、发展改革等部门近年力推的“综合评分法”,即组织评标委员会对每个响应的社会资本打分数,得分最高的社会资本为中标人的做法,其实质是“拍脑袋、走形式、走过场”,人为干扰较重。更何况每5年一次的政府换届与轮岗,主管人员一旦离开其岗位,社会资本需重新维护与管理者间的关系。同时,收益好的项目,社会资本需要与政府机构中的主管人员建立关系,需要认为运作才能拿到项目;而对于收益不好或是不确定的PPP项目,社会资本本身就不会参与竞争,不会有投资意愿。这也就解释了为什么PPP项目库中项目数巨大但真正签约落地的少,真正投入运营的少的原因。

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中国PPP盛宴历程

如上所述,政府与社会资本合作真正成为一场盛宴源于国务院国发〔2014〕43号文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,至2017年财政部财办金〔2017〕92号文《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》、财预〔2017〕50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、财预〔2017〕87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》开始政策性紧缩,对财政部PPP库中的项目进行清理,2019年颁布财金〔2019〕10号文《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》,以及国务院颁布《政府投资条例》,都在规范PPP发展。

这里,对中共中央、国务院、国家发展改革委、财政部等颁布的相关文件历程汇总如下:

(1)2014年9月21日,国务院办公厅公布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(〔2014〕43号),吹响了PPP号角,让地方政府、社会咨询机构看到了新的商机;

(2)2014年11月6日,国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号),将①生态建设和环境保护、污染减排和排污权交易;②农田水利、水土保持设施和节水供水重大水利工程、新增水资源使用权;③城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目;④城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权;⑤水运、民航基础设施建设;⑥电力、电网建设;⑦油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营;⑧电信网络、信息基础设施、空间基础设施建设和运营;⑨教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设等数十个领域对社会资本开放,扩大社会资本投资途径。

(3)2014年12月2日,国家发展改革委颁布发改投资〔2014〕2724号文《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》(国发〔2014〕60号)有关要求,提出要转变职能,合理界定政府的职责定位,要因地制宜,建立合理的投资回报机制,要合理设计,构建有效的风险分担机制,要诚信守约,保证合作双方的合法权益,要完善机制,营造公开透明的政策环境等5方面要求,并将PPP项目分为经营性、准经营性和非经营性3个类别。

(4)2014年12月31日,财政部颁布财库〔2014〕215号文《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》,以规范PPP项目采购。

(5)2015年4月7日,财政部颁布财金[2015]21号文《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》,文中给出了进行财政承受能力评价的方法与计算公式,规定政府年度支付不大于当年一般公共预算10%的项目通过评审。

(6)2015年6月1日,国家发展改革委、财政部等六部委颁布《基础设施和公共事业特许经营管理办法》,规范特许经营项目。

(7)2015年12月18日,财政部颁布《PPP物有所值评价指引(试行)》,给出物有所值评价两种评价方法,即定性评价与定量评价。其中,定性评价参照招标投标中的综合评分法,按全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等6项基本评价指标和项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等补充指标进行评价,规定得分60分以上的通过定性评审;定量评价需要找拟开展PPP项目的参照项目,分别计算对应的PPP值与PSC值,规定PPP值小于PSC值的,通过评价。实践中,地方政府一般不采用定量评价,因为很难找到其参照项目,故大多采用定性评价。而定性评价实际上是在重走招标投标中综合评分的老路,即极易受到人为干扰。这也是为什么已在财政PPP项目库入库但在2017底-2018年上半年被清理出库的原因,因其结果是走形式、走过场的产物。

(8)2016年7月5日,中共中央、国务院颁布《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》,明确政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主,原则上不支持经营性项目。

(9)2016年11月3日,财政部印发《关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号),按照风险事件性质、影响范围和危害程度等,将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)4个等级。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险,主要由市县政府立足自身化解;对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险,除上述措施外,省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外,当地方政府出现极大风险时,中央政府可适当指导。该文件颁布,表明最初那种采用PPP模式化解地方政府债务的想法落空,必须采取有效措施制止地方债务的膨胀。例如,作者曾在中国西南小时候生活的一个贫困县,地方财政年收入不到3亿元,但短短4年时间,县政府已欠债50多亿元。

(10)2017年4月26日,财政部、发展改革委等6部门联合颁布财预〔2017〕50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,进一步规范地方融资平台公司的融资行为,要求推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业,依法合规开展市场化融资。

(11)2017年5月28日,财政部颁布财预〔2017〕87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,对政府购买服务,特别是以PPP名义购买服务行为进行规范。通知明确要求,不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目;严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目;严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目,以防范地方政府违法违规举债融资行为。

(12)2017年11月10日,财政部颁布财办金〔2017〕92号文《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,为落实全国金融工作会议精,遏制隐性债务风险开始对其PPP项目库中的项目进行清理,对未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保和未按规定进行信息公开等5类项目,坚决予以清退。

(13)2019年3月7日,财政部颁布财金〔2019〕10号文《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》,给出了规范的PPP项目条件,包括①属于公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上在10年以上,按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序;②社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险,政府承担政策、法律等风险;③建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任;④项目资本金符合国家规定比例,项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金;⑤政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位;⑥按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库,及时充分披露项目信息,主动接受社会监督。同时,规定财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目;对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库。

(14)2019年5月5日,国务院颁布《政府投资条例》,明确PPP项目中的政府直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等条件和行为,以提高政府投资效益,规范政府投资行为,激发社会投资活力。

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PPP盛宴后的作为

中国PPP盛宴,同时始于和终结于地方债务风险防范后走上规范发展的道路,但为此付出的代价是沉重的!至今没有人公布,有多少PPP项目在过程中夭折,又有多少PPP项目半途而废,其浪费的资源,不管是国家的还是全民的,还是社会资本投资人的,又有多少PPP项目政府坐在被告席上正在成为被告。作者深信,PPP盲目发展带来的经济损失巨大。伴随中国PPP盛宴,财政部成立了PPP中心,一些咨询公司、招标代理机构涌入这场盛宴,一些大学、科研机构、律师、会计师事务所也纷纷组建PPP研究中心服务于PPP项目,在这场盛宴中分了一杯羹,也确有不少公司、机构和个人在短短的4年中挣了不少钱。但盛宴过后需要反思的是,中国PPP到底是哪里出了错以警醒后人。

首先,中国PPP是“拿来主义”。有人是要照搬英国PPP模式,又有人说要照搬法国PPP模式,但在这场PPP盛宴上没人讨论中国PPP模式是罪魁祸首。其表现是中国PPP发展过程中没有理论。回答不了为什么要做PPP,什么样项目适合PPP等问题。

其次,PPP是一种公共产品与服务的供给模式。一些人错误的认为PPP是一种融资模式,以为“PPP是个筐什么项目都可以装”盲目进行PPP发展;以为把合同履约风险划给社会资本方就可以有效防范地方债务,减少政府风险。殊不知,中国人的特性在于缔约很草率但履约很较真。一旦履约中的风险达到其无法承受或是不愿意承受时,会直接转嫁给政府、转让股权或是放弃PPP项目,看似政府财政支出的风险小了,但最终实现不了提高公共产品与服务的供给,其实质仍是政府没有依法履职,浪费了大量公共资源。

再次,中国人文环境以及经济体制改革现状还远不适应PPP模式。在这一过程中,地方政府出发点很明确:圈社会资本,最好是国有资本的钱,因为只要有PPP项目就有GDP,就会稳坐官位;社会资本出发点也很明确:赚钱以获取高额利润,抵消人民币币值和物价上涨;咨询机构出发点更明确:照单收钱,帮助地方政府将PPP项目入到财政、发改项目库中,进而享受政府投资、补贴或是贴息等优惠;PPP专家库中的专家目标更精准:赚钱,只要差不多的都能通过评审!当中国PPP体系中的所有人都以为在PPP中可以获利时,又会有谁去关心中国PPP发展中的一些基本问题呢。

中国PPP盛宴后,财政部门从地方债务风险防范角度在进一步规范PPP项目管理。虽然PPP回归理性发展,仅剩下盛宴后的一些残留PPP项目。但作为一种促进经济发展的模式,大学、科研机构中的PPP组织有必要对其进行深入探索,以为中国经济发展服务。这当中,最核心的是构建有中国特色的PPP理论,即结合中国人文环境和市场规则,以PPP项目运营为核心,以PPP项目绩效考核为依托,包括其投融资、建设和运营一般规律的科学总结,以及其可能对生态、人文环境不利结果的预测等,并持续改进以规范、引导中国PPP发展。



来源:PPP名人

作者:毛林繁,国际知名的组合学家、采购经济学家和哲学评论家、原中国招标投标协会专职副秘书长。